大安市人民政府办公室关于印发

《大安市全域土地综合整治试点工作实施方案》的通知

大政办发〔2020〕25号

各乡（镇）人民政府、国营农林牧渔场，市政府各办局、各直属机构：

　　《大安市全域土地综合整治试点工作实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

　　大安市人民政府办公室

　　2020年11月18日

　　（此件公开发布）

大安市全域土地综合整治试点工作实施方案

　　为贯彻党中央、国务院关于生态文明建设和乡村振兴战略的有关决策及习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示精神，落实《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》和《吉林省自然资源厅关于遴选上报全域土地综合整治试点地区的通知》的工作部署，按照《自然资源部国土空间生态修复司关于印发全域土地综合整治试点实施要点（试行）的函》和《吉林省自然资源厅关于做好全域土地综合整治相关工作的通知》的有关要求，我市于2020年3月将新平安镇作为试点乡镇申报了大安市全域土地综合整治试点项目（以下简称试点项目），项目区位于新平安镇平安村、长明村、长和村三个村，为保障项目实施，制定本方案。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，加强党对国土空间规划工作的领导，牢固树立山水林田湖草是一个生命共同体理念，坚持节约优先、保护优先、综合整治、自然恢复为主的方针，以解决生态环境问题为导向，以提高生态环境承载力为目标，以加大资金政策整合力度为保障，立足大安市试点地区实际，注重综合整治的整体性、系统性、协同性和关联性，坚持“理水、增绿、扩湿、整地、固沙、并村”有机结合的原则，统筹考虑自然生态各要素，进行整体保护、系统修复、综合治理。发挥试点先行先试，以点带面着力构建吉林西部平原综合整治和生态修复格局，推广指导大安市全域土地综合整治和生态修复活动实施。

　　（二）工作原则。

　　系统修复，综合治理。贯彻山水田林湖草是一个生命共同体理念，遵循自然生态的整体性、系统性及其内在规律，综合考虑自然生态各要素，进行整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理。

　　政府统筹，部门协同。充分发挥政府的统领、引导、支撑、保障和监管作用，通过各相关部门间相互配合协作，形成“政府统筹、部门协同”的全域土地综合整治试点工作强大合力，保障工作顺利开展。

　　问题导向、因地制宜。追根溯源、系统梳理隐患与风险，科学准确识别问题，以保障区域生态安全为基本遵循，合理确定综合整治目标、统筹实施各类工程、因地制宜采取生态化工程措施。

　　保护优先，生态发展。坚持人与自然和谐共生基本方略，协调自然资源保护与开发利用的关系，为大安试点地区的自然资源的合理有效利用打好坚实基础，在保护中寻求发展的新路径，谋划一条可持续发展的新时代道路。

　　以人为本、协调发展。坚持“以人民为中心”，把人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点，并贯穿于综合整治的全过程，根据试点地区的生态环境和民生问题，补齐生态要素和农村短板，因地制宜地开展各项整治和建设工作，以生态环境的改善促进农村产业绿色发展，形成人与自然和谐发展、各类产业协调融合、保护与修复有机结合的新格局。

　　（三）工作目标。

　　统筹乡村生态保护修复，提升生态系统综合承载能力。统筹各类生态保护与修复工程，将项目区纳入三北防护林体系建设五期工程规划，落实好吉林省中西部农田防护林建设，根据项目区实际，推进农牧交错带已垦草原治理工程，形成国土绿化和生态建设合力。林草资源的保护和修复要以自然修复为主，人工修复为辅。按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜湿则湿”的原则，适度开发未利用地，发挥好耕地特别是水田的生态功能，将水田、坑塘改造作为人工湿地建设，与项目区内泡沼加强连通，形成互通互补的生态湿地系统，提升生态系统承载能力。

　　谋划生态化农田综合整治，培育生态农业、现代农业。针对农田生态环境存在的利用低效化、碎片化、无序化等问题，统筹农用地整理、高标准农田建设，开展综合整治，配套农业生产设施，增加新增耕地规模，提高耕地生产力。同时，针对土壤污染、水土流失，以及盐碱化等土地退化问题，坚持工程与生物措施相结合、人工治理与自然修复相结合，促进耕地绿色生产。积极实践先进的生态化整治工程措施和盐碱化治理工程技术，在大安市全域乃至吉林西部形成示范推广。在形成配套完善、集中连片的农田基础上，鼓励种粮大户、农业合作社和涉农企业参与规模经营，结合实验田、农业技术推广基地建设，培育生态农业和现代农业示范区，带动当地农民脱贫致富，拉动地区产业发展。

　　补齐农村基础设施和公共服务短板，推进乡村振兴落地。坚持以人民群众为中心，满足人民日益增长的优美生态环境需要，合理安排农村建设用地整理，实现农村地区居民集中，产业集聚、土地集约、生态宜居，提高农村基础设施和公共服务水平，进一步优化生产、生活、生态空间，强化景观重塑和公益性设施配套建设，以农村生活品质提升为抓手，打造文明舒适人居环境，补齐农村短板，推动乡村振兴和实现全面小康。

　　二、工作内容

　　（一）农用地整理。

　　对现状耕地进行提质改造，预计改造1600公顷；对现状坑塘和林、草资源进行治理，预计治理面积900公顷。耕地提质改造。针对农田生态环境存在的利用低效化、碎片化、无序化等问题，统筹安排农用地整理、高标准农田建设、旱地改水田、耕地质量提升等项目，开展综合整治。通过田块合理规划达到增加耕地数量的目的；通过配套水利基础设施，完善灌溉体系，提高灌溉设计保证率和灌溉水利用系数，满足农田灌溉和节水灌溉要求，同时结合土壤改良，切实提高耕地质量。针对现有耕地的土壤污染以及盐碱化等土地退化问题，在坚持工程与生物措施相结合、人工治理与自然修复相结合，进行面源污染防治和盐碱化治理，促进耕地绿色生产。实现“田成方、路成网、渠相连、旱能灌、涝能排、土肥沃”。

　　坑塘和林草资源治理。对于项目区内质量不高的坑塘可以与自然泡沼进行连通，补栽水生植物，加强水体系统净化能力。对于天然草场和林地中存在退化现象的区域，可合理设计机井、喷灌等灌排设施，设置草原围栏，并通过补栽、深松、施肥等技术措施，改良退化的生态草、生态林，确保不再发生二次退化现象。

　　（二）农村建设用地整理。

　　统筹推进项目区内农村零散、闲置、低效建设用地的整治和利用，农村人居环境整治、景观重塑等，配套和完善村庄公共服务和基础设施。对项目区内6个自然屯进行搬迁合并，预计腾退建设用地面积27公顷，结余建设用地指标23公顷。

　　结合农村集体土地流转，在充分尊重村民意愿的前提下，稳妥推进农村建设用地整理，对涉及的6个自然屯进行迁村并居。同时，为村民提供多种安置模式选择，合理保障居民安置，确保村民权益不受损害，长久生计有保障。可采取货币或房屋补偿易地安置模式，引导村民就近在配套设施完善的大岗子镇实现城镇化，同时配建村委会、图书馆等公共设施，提升农村人居环境和生活品质。

　　节余建设用地指标优先用于项目区农业农村发展，培育以种植业、养殖业和农副产品加工业为基础的产业融合，优先保障项目区农业技术实验、推广和对外交流用地，工厂化作物栽培用地，农副产品加工用地，休闲农业、观光农业等田园综合体配套用地。

　　（三）乡村生态保护修复。

　　对项目区内未利用地进行生态修复，分为造湿、造草、造林三个修复方向。预计新造人工湿地（水田）2900公顷，草原治理620公顷，防护林建设100公顷。

　　结合项目区地表水资源充沛以及龙海灌片灌排工程的水利基础，将项目区大量的未利用地（盐碱地和其他草地）通过土壤改良和灌排系统完善，新增集中连片的规模水田，建立具备人工湿地作用的水稻田生态系统，逐步恢复区域生态系统功能。

　　另外，在项目区内部考虑原生林草植被的特征，根据生态防护林的标准布置防护林带，田块迎风区种植防风林带，田间道路两侧种植护路林或灌木缓冲带等措施，加强土壤防风固沙能力。对项目区内裸露的土壤（如沟渠的边坡、土质田埂、路肩等）均应种植适宜盐碱地环境的生态草，生态排水沟及生态池中可种植能够净化水质的水生植物，通过农草林结合、改土降碱补钙吸附综合固氟。沿沟分区一级承泄生物自净，承泄区及沟土堆积缓坡，草灌乔结合；集中二级承泄、植物附加填埋料，降低污染物含量，确保退水水质达标。

　　三、实施模式

　　由于试点项目整治内容复杂，投资规模大，涉及建设用地整治（拆旧建新）、农用地整治（高标准农田建设）和生态修复（占补平衡项目、草原治理项目和植树造林项目）等内容。因此，建议采取投资多元化、实施多样化的建设模式。以全域土地综合整治试点方案为项目统领，按不同的整治类型分单元组织实施，由行业主管部门分别组织验收，最终由试点牵头单位自然资源部门负责组织项目全面验收。

　　以吸引社会投资为主，政府财政资金为辅的投资方式。对建设用地整治（拆旧建新项目、土地复垦项目）、生态修复未利用地（占补平衡项目）等工程，采取社会投资方式实施；对中低产田改造项目（高标准农田建设项目）、草原治理、植树造林等工程，由于投资小，整合涉农统筹财政资金实施。

　　（一）社会投资实施模式。

　　确定整治单元。根据村庄规划和全域土地综合整治试点实施方案所确定的整治任务，结合项目区的实际情况划分整治单元（如建设用地整治项目可划分为拆旧建新和土地复垦两个单元，生态修复项目可按不超过每1000公顷划分为一个单元，划分为三或四个单元）。

　　社会投资方准入方式、时间和实施范围。整治单元确定后，市自然资源局通过公开招标方式择优引入社会投资方，并与社会投资方签订项目建设合同。社会投资方可自主确定具有相关资质的单位，按照参与实施项目的行业标准和技术规范，组织开展可行性研究、勘测、设计及预算报告编制和工程施工、监理、竣工验收和新增耕地确认等材料编制工作，并对其实施的项目工程质量、安全、工期和项目预期效益负责。

　　立项、规划设计、预算批复。社会投资方组织可研编制，通过专家评审后，向市政府行政审批局申请立项。项目立项后由社会投资方按照行业管理规范和标准等组织规划设计及预算编制工作。规划设计通过专家评审后，报行业行政管理部门批准；预算编制通过第三方造价审核后提交财政审核，并下达预算批复。

　　项目实施及验收。由中标的社会投资方组织实施，按照全域土地综合整治试点实施方案的要求，各职能部门负责实施过程中的技术指导和监督检查工作。

　　中间验收：由监理单位组织单元、分部、单位工程等中间验收；

　　合同段验收：由社会投资方组织合同段验收；

　　初步验收：社会投资方组织工程结算，委托第三方审核后报财政部门审核后下达工程结算审核意见；由社会投资方组织项目决算编制和审计，报送财政部门下达项目竣工决算批复；报请行业主管部门组织初步验收。

　　竣工验收：行业主管部门委托第三方在项目初步验收后组织工程量复核，由社会投资方组织完成整治后耕地质量等别评定后，报请市政府进行竣工验收。

　　指标入库。项目实施后产生的增减挂钩节余指标、占补平衡和高标准农田建设产生的新增耕地指标（包括耕地面积、水田规模、粮食产能），以及其他农用地指标，按照新增耕地核定程序完成入库工作。

　　指标交易。项目产生的增减挂钩节余指标、占补平衡和高标准农田建设产生的新增耕地指标（包括耕地面积、水田规模、粮食产能）核定入库后，按照财政年度收入计划在省内或跨省开展指标交易工作。

　　支付社会投资资金。对产生新增耕地指标项目，可按照2019年大安市政府出台的《大安市引导和规范社会力量参与土地整治项目建设实施意见》规定，实行奖补；对产生新增耕地指标以外的其他项目，采取“一事一议”方式支付社会投资成本。投资成本包括两部分：一部分是项目工程投资成本：以财政部门下达的整治单元项目竣工决算批复为准；二是财务成本：从整治单元项目竣工验收之日起，至政府指标交易收益后支付社会投资成本为止，计算期间财务成本。财务成本以当期的商业银行贷款利率为准计算。

　　（二）使用财政资金的实施模式。

　　对使用财政资金的项目，如高标准农田建设项目、草原治理项目、植树造林项目等项目，按照行业主管部门项目管理办法组织实施。

　　四、进度安排

　　力争2023年完成试点工作实施，具体时间安排如下：

　　1．前期准备（2020年3月-2020年7月）。成立工作领导小组，召开启动会，印发工作方案，明确各部门职责分工。

　　2．规划编制（2020年5月-2020年8月）。试点乡镇先行开展村庄规划编制，将整治任务、指标和布局落实到具体地块。涉及永久基本农田调整的，编制调整方案并纳入村庄规划。

　　3．实施方案编制（2020年6月-2020年10月）按照国家、吉林省要求，编制试点项目实施方案，可行性研究报告。

　　4．项目批后实施、验收（2020年10月-2023年12月）按照整治单元申报立项，获得批准后，逐个编制规划设计方案，并按项目管理办法组织实施，按照相关规程完成最终验收。

　　五、保障措施

　　（一）成立领导小组。

　　成立大安市全域土地综合整治试点工作领导小组，负责研究推进试点工作实施中的重大问题、重大决策、统筹协调、整体安排、督促落实，议定相关重大事项，由主管市长担任组长。

　　（二）成立领导小组办公室。

　　领导小组办公室设在市自然资源局，办公室由主任、副主任及各部门成员构成。市自然资源局局长任领导小组办公室主任，市自然资源局分管副局长任副主任。领导小组办公室负责处理日常工作协调及一般性技术问题。

　　（三）加强监督管理。

　　各职能部门要按照责任分工，密切配合，加强质量监督和业务指导。领导小组要对项目实施过程、实施环境、安全措施跟踪监督，保障项目顺利实施。

　　（四）落实经费保障。

　　为保障试点工作顺利开展，根据国家开展全域土地综合整治试点工作总体要求、主要任务，将工作前期涉及的专项规划、村庄规划和实施方案编制经费纳入财政预算。项目投资引导社会资本参与，统筹各类专项资金，根据实际情况，制定资金监管使用制度。

　　（五）做好技术保障。

　　加强培训交流，学习域外整治模式和工程措施先进经验。在工作开展、项目实施过程中遴选技术力量雄厚和业务能力强的单位开展规划和设计工作。保障规划编制工作如期完成。

　　（六）加强宣传引导。

　　运用主流媒体加大试点工作宣传力度，解读国家政策和意义，积极回应群众关切，营造有利于试点工作开展的社会环境和舆论氛围，提高农民对于国土开发利用和生态保护的意识。

　　相关链接：《大安市全域土地综合整治试点工作方案》政策解读